Die Europäische Union: Institutionen

08. Juli 2017 | Destination: | Rubric: Editorial, Europäische Union |

Das politische System der Europäischen Union hebt sich von einzelstaatlichen politischen Systemen deutlich ab. Als supranationaler Zusammenschluss souveräner Staaten stellt die Europäische Union ein politisches Gebilde eigener Prägung dar, das es in dieser Form zuvor noch niemals gegeben hat. Bereits in der Entstehungsphase des europäischen Einigungsprojekts nach dem Zweiten Weltkrieg waren die bis heute fortwirkenden konzeptionellen Unterschiede zwischen den Modellen eines europäischen Bundesstaats einerseits und eines losen Staatenbunds andererseits angelegt. In diesem Spannungsfeld von Zielvorstellungen hat sich das derzeit bestehende Institutionengefüge (siehe Grafik der Bundeszentrale für politische Bildung Institutionen der Europäischen Union) herausgebildet. Die Europäische Union hat sieben Organe. Im Einzelnen sind dies:

  • Europäisches Parlament
    Das Europäische Parlament teilt sich die Gesetzgebungsfunktion mit dem Rat, wobei es nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gleichberechtigte Befugnisse hat und gegebenenfalls Entscheidungen auch verhindern kann. Lediglich in einigen bestimmten Politikfeldern (vor allem einige Bereiche der Sozialpolitik) hat das Europäische Parlament keine Mitentscheidungsrechte, sondern muss lediglich angehört werden. Auch andere wichtige Entscheidungen, etwa die Ernennung einer neuen Kommission oder die Erweiterung der EU um neue Mitgliedstaaten, bedürfen notwendigerweise einer Zustimmung des Parlaments. Das Parlament legt außerdem zusammen mit dem Rat den Haushalt der Europäischen Union fest, wobei der Rat auf der Einnahmen- und das Parlament auf der Ausgabenseite das letzte Wort hat. Das Parlament entscheidet in der Regel mit einfacher Mehrheit. Nur für wenige Entscheidungen von besonderem Gewicht wie ein Misstrauensvotum gegenüber der Kommission ist eine Zwei-Drittel-Mehrheit nötig. Eine Besonderheit stellt allerdings die Regelung dar, nach der in der zweiten Lesung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren – wenn also in erster Lesung keine Einigung zwischen Parlament und Rat stattgefunden hat – das Parlament nicht mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen, sondern mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder entscheidet. Dies macht in der parlamentarischen Praxis meist breite fraktionsübergreifende Allianzen notwendig, da (wie in allen Parlamenten) nur selten auch wirklich alle Abgeordneten an Plenarsitzungen teilnehmen. Das Parlament übt zudem die parlamentarische Kontrolle über die übrigen EU-Organe aus. Es kann dafür unter anderem Anfragen stellen und Untersuchungsausschüsse einrichten.
  • Europäischer Rat
    Der Europäische Rat, der aus den Staats- und Regierungschefs aller Mitgliedstaaten sowie – ohne Stimmrecht – dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Europäischen Kommission zusammengesetzt ist und zweimal pro Halbjahr zusammen tritt, bildet gegenüber der Kommission gewissermaßen eine übergeordnete Zusatzexekutive. Dem Vertragstext nach „gibt er der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse“ und er „legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest“. Ergänzend werden in strittigen Fragen Verhandlungen, die im Rat der Europäischen Union (sogenannter Ministerrat) ergebnislos geblieben sind, fortgeführt und nach Möglichkeit in Kompromisse umgesetzt. Da der Europäische Rat grundsätzlich „im Konsens“, also einstimmig entscheidet, sind die regelmäßigen Gipfeltreffen stets ein wichtiges Zeichen für die Einigkeit und Handlungsfähigkeit der Union. Kommt es zu Blockaden im Europäischen Rat, stagniert die Union politisch. Geleitet werden die Gipfeltreffen vom Präsidenten des Europäischen Rates, der jeweils für zweieinhalb Jahre ernannt wird. Mittelbar der EU-Exekutive zuzurechnen sind ferner auch Organe in den Mitgliedstaaten, die mit der Umsetzung der EU-Verordnungen, -Richtlinien und –Beschlüsse befasst sind und insoweit der Kontrolle durch die Europäische Kommission unterliegen.
  • Rat der Europäischen Union (auch „Ministerrat“ genannt)
    Von erstrangiger Bedeutung für das Zustandekommen von Rechtsakten ist stets die Entscheidungsfindung im Rat der EU. Außer bei einigen wenigen Gesetzgebungsmaterien vor allem in der Sozialpolitik, für die ein einstimmiger Beschluss erforderlich ist, gilt meist das Verfahren der qualifizierten Mehrheit. Dieses wurde durch den Vertrag von Lissabon neu definiert: Eine qualifizierte Mehrheit ist dann erreicht, wenn (a) 55 % der Mitgliedstaaten zustimmen, die (b) mindestens 65 % der EU-Bevölkerung repräsentieren. Diese Regelung trat allerdings erst ab 2017 endgültig in Kraft. Bis dahin galt übergangsweise ein Verfahren, das auf gewichteten Stimmen basiert. Dabei haben die einzelnen Mitgliedstaaten im Rat je nach Bevölkerungszahl zwischen 3 (Malta) und 29 Stimmen (u. a. Deutschland). Diese Form der Differenzierung des Stimmengewichts ähnelt der Abstimmungsweise im deutschen Bundesrat, wo die einzelnen Bundesländer ebenfalls eine unterschiedliche Anzahl an Stimmen haben. Während im Bundesrat jedoch ausschließlich die gewichteten Stimmen gezählt werden, müssen für das Zustandekommen einer qualifizierten Mehrheit im Rat drei verschiedene Kriterien erfüllt werden:
    • Es muss eine Mehrheit der Mitgliedstaaten zustimmen;
    • die zustimmenden Mitgliedstaaten müssen 255 der insgesamt 345 Stimmen umfassen;
    • die zustimmenden Mitgliedstaaten müssen mindestens 62 % der EU-Bevölkerung repräsentieren.
  • Europäische Kommission
    Die Kommission hat für den überwiegenden Teil der EU-Rechtsakte das alleinige Initiativrecht inne, nur sie kann also Gesetzesvorschläge machen. Dies ist vor allem deshalb von Bedeutung, weil der Rat Rechtsakte, die vom Kommissionsvorschlag abweichen, nur einstimmig erlassen kann. Da bei Uneinigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten eine solche Einstimmigkeit kaum zu erreichen ist, sind diese auf die Zusammenarbeit mit der Kommission angewiesen. Die Kommission kann dabei ihren Vorschlag während des Verfahrens jederzeit verändern und so einen politischen Kompromiss fördern. Institutionell wird dies dadurch ermöglicht, dass die Kommission grundsätzlich zu Tagungen des Rates eingeladen ist (Geschäftsordnung des Rates). Auch bezüglich der ausführenden Gewalt erweist sich das Kompetenzgeflecht in der EU komplizierter, als es vielleicht auf den ersten Blick scheint. Zwar gibt es mit der Europäischen Kommission ein eigens für exekutive Zwecke geschaffenes und tätiges Organ, doch Stellung und Kompetenzen dieser Kommission weichen wiederum deutlich von denen nationaler Regierungen ab. Ein wichtiger Unterschied gegenüber nationalen Regierungen ist die Ernennung der Kommission. Hierfür einigen sich die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten im Europäischen Rat auf einen Kommissionspräsidenten, wobei sie das Ergebnis der vorherigen Europawahl berücksichtigen müssen. Anschließend berufen sie – in Absprache mit dem designierten Präsidenten – die Kommissare, wobei jedes Land genau einen Kommissar stellt. Der Kommissionspräsident verteilt dann die einzelnen Ressorts unter den Kommissaren. Er hat das Recht, einzelne Kommissare zum Rücktritt aufzufordern; außerdem verfügt er (ähnlich wie etwa der deutsche Bundeskanzler gegenüber seinem Kabinett) über eine Richtlinienkompetenz. Das Europäische Parlament dagegen hat bei der Ernennung einer neuen Kommission lediglich das Recht, den Kommissionspräsidenten oder die Kommission als Ganzes abzulehnen oder (nach deren Ernennung) durch ein Misstrauensvotum mit Zweidrittelmehrheit zum Rücktritt zu zwingen. Diese relativ schwache Position der gewählten Volksvertretung bei der Ernennung der Exekutive wird häufig unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten kritisiert. Auf funktionaler Ebene kommen der Europäischen Kommission vor allem exekutive Aufgaben zu, die sie mithilfe ihres Beamtenapparats und durch mehrere Exekutivagenturen der Europäischen Union wahrnimmt. Außerdem ist die Kommission als „Hüterin der Verträge“ tätig: Sie wacht über deren Einhaltung ebenso wie über die Durchführung der EU-Rechtsakte in den Mitgliedstaaten und kann gegebenenfalls eine Vertragsverletzungsklage beim Europäischen Gerichtshof erheben.
  • Gerichtshof der Europäischen Union
    Die Rechtsprechung auf europäischer Ebene obliegt dem Gerichtssystem der Europäischen Union, das als Ganzes Gerichtshof der Europäischen Union genannt wird. In oberster Instanz entscheidet der Europäische Gerichtshof (EuGH), amtlich nur Gerichtshof genannt. Zur Entlastung des Gerichtshofs ist ihm für Klagen natürlicher und juristischer Personen das Gericht der Europäischen Union (EuG) vorgeschaltet. Richter und Generalanwälte des Europäischen Gerichtshofs und des Gerichts haben vor ihrer Nominierung in den Mitgliedstaaten als Richter und Juristen in herausragender Position gewirkt und bilden mit ihrer sechsjährigen Amtszeit (wiederholte Berufung möglich) eine unabhängige, supranationale Judikative. Die Gerichte der Europäischen Union beschäftigen sich hauptsächlich mit der Durchsetzung des Europaechts. Dazu entscheiden sie über Klagen der Kommission, einzelner Mitgliedstaaten oder auch einzelner EU-Bürger wegen Verletzung des EU-Rechts und können sie die im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgesehenen Sanktionen verhängen. Es sind aber auch Klagen der Mitgliedstaaten oder einzelner EU-Bürger gegen die Kommission und andere EU-Organe wegen der Überschreitung ihrer Kompetenzen oder wegen sonstiger Verletzungen des EU-Rechts möglich. Darüber hinaus beantwortet der Europäische Gerichtshof Anfragen von nationalen Gerichten bezüglich der Auslegung von EU-Recht (Vorabentscheidungsverfahren). In seinen Entscheidungen interpretiert der EuGH die Unionsverträge dabei häufig in integrationsfreundlicher Weise.
  • Europäische Zentralbank
    Die Europäische Zentralbank ist die gemeinsame Währungsbehörde der Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion und bildet mit den nationalen Zentralbanken (NZB) der EU-Staaten das Europäische System der Zentralbanken (ESZB). Die Arbeit und die Aufgaben der EZB wurden erstmals im Vertrag von Maastricht 1992 festgelegt; seit dem Vertrag von Lissabon 2007 besitzt sie formal den Status eines EU-Organs. Die grundlegenden Aufgaben sind die
    • Festlegung und Durchführung der Geldpolitik,
    • die Durchführung von Devisengeschäften,
    • die Verwaltung der offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten (Portfoliomanagement)
    • sowie die Versorgung der Volkswirtschaft mit Geld, insbesondere die Förderung eines reibungslosen Zahlungsverkehrs.

    Das vorrangige Ziel ist die Gewährleistung der Preisniveaustabilität in der Eurozone. Weiteres Ziel ist die Unterstützung der Wirtschaftspolitik in der Europäischen Gemeinschaft, mit dem Ziel eines hohen Beschäftigungsniveaus und dauerhaften Wachstums, soweit dies ohne Gefährdung der Preisniveaustabilität möglich ist. Die ausführenden Organe sind schlussendlich die nationalen Zentralbanken der Teilnehmerstaaten. Diese unterliegen den Regelungen des ESZB. Wichtig dabei ist, dass sie unabhängig gegenüber Weisungen nationaler Regierungen sind und nur der EZB unterstehen. Die EZB verfügt mit dem Rat und dem Erweiterten Rat über zwei Beschlussorgane und mit dem Direktorium über ein ausführendes Organ.

  • Europäischer Rechnungshof
    Der Europäische Rechnungshof schließlich prüft Einnahmen und Ausgaben im EU-Haushalt und wendet sich mit Stellungnahmen an das Europäische Parlament und an die Europäische Kommission. Die Haushaltskontrolle soll der effektiven Verwendung der Finanzmittel in der Union dienen, Missbräuche aufdecken und ihnen vorbeugen. Die Funktion des Europäischen Rechnungshofs entspricht damit derjenigen des Bundesrechnungshofs in Deutschland. Jeder Mitgliedstaat schlägt einen Vertreter für den EuRH vor, der fachlich geeignet und unabhängig ist. Diese werden vom Ministerrat nach Anhörung des Parlaments für die Dauer von sechs Jahren ernannt. An der Spitze des EuRH steht ein Präsident, der aus den Reihen der Mitglieder für drei Jahre (eine Wiederwahl ist möglich) gewählt wird. Die Mitarbeiter des EuRH können jederzeit Prüfbesuche bei anderen EU-Organen, in den Mitgliedstaaten sowie in solchen Ländern durchführen, die EU-Hilfen erhalten. Rechtliche Schritte kann er jedoch nicht unternehmen – Verstöße werden den anderen Organen mitgeteilt, damit entsprechende Maßnahmen ergriffen werden können.

Die Gesetzgebung liegt beim Europäischen Parlament, das seit 1979 direkt gewählt wird und daher unmittelbar die europäische Bevölkerung repräsentiert, sowie beim Rat der Europäischen Union, in dem Minister der einzelnen Mitgliedstaaten versammelt sind und die Interessen ihrer jeweiligen Regierungen vertreten. Die Kommission ist ein unabhängiges Organ, das dem Interesse der gesamten Union verpflichtet ist und im Wesentlichen Exekutivaufgaben wahrnimmt. Der Europäische Rat, in dem sich seit 1974 die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten zu regelmäßigen Gipfeltreffen versammeln und der seit 1993 formell institutionalisiert ist, legt die allgemeinen Richtlinien der EU-Politik fest und spielt eine wichtige Rolle bei der Besetzung verschiedener EU-Ämter. Die Rechtsprechung in der EU erfolgt durch den politisch unabhängigen Europäischen Gerichtshof. Die Europäische Zentralbank ist die gemeinsame Währungsbehörde der Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion. Der Europäische Rechnungshof prüft die Rechtmäßigkeit und ordnungsgemäße Verwendung von Einnahmen und Ausgaben der Institutionen der EU.

Neben den EU-Gründungsverträgen existiert noch der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG- oder Euratom-Vertrag), der ebenfalls 1957 in Rom geschlossen wurde. Er bildet die rechtliche Basis für die Euratom, die eine eigenständige supranationale Organisation ist und ebenfalls eigene Völkerrechtspersönlichkeit besitzt. Sie ist jedoch mit der EU institutionell verknüpft und teilt insbesondere sämtliche Organe mit ihr. Für die politische Praxis kommt der Euratom daher so gut wie keine eigenständige Bedeutung zu.

In den Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der EU fallen die Europäische Zollunion, die Festlegung der Wettbewerbsregeln für den Europäischen Binnenmarkt, die Währungspolitik der Staaten, die an der Europäischen Währungsunion teilnehmen, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik sowie die Gemeinsame Handelspolitik. Die geteilte Zuständigkeit umfasst den Europäischen Binnenmarkt, bestimmte Bereiche der Sozialpolitik, den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, die Landwirtschaft und Fischerei mit Ausnahme des Erhalts der biologischen Meeresschätze, die Umweltpolitik, den Verbraucherschutz, die Verkehrspolitik, die Transeuropäischen Netze, die Energiepolitik, den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, bestimmte Bereiche des Gesundheitsschutzes, die Forschungs-, Technologie- und Raumfahrtpolitik sowie die Entwicklungspolitik. Unterstützende Zuständigkeit hat die EU für die Bereiche Gesundheitsschutz, Industriepolitik, Kulturpolitik, Tourismus, Bildungs- und Jugendpolitik, Sport, Katastrophenschutz und Verwaltungszusammenarbeit.

Neben diesen Arten von Zuständigkeiten gibt es einige Bereiche, in denen die EU besondere Formen von Kompetenzen besitzt. Dies gilt zum einen für die Wirtschafts-, Beschäftigungs- und die Sozialpolitik, wo die EU koordinierend tätig werden und teilweise verbindliche Leitlinien festlegen kann. Zum anderen kann die EU im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik tätig werden, wobei die Mitgliedstaaten mit ihr „im Geiste der Loyalität und der gegenseitigen Solidarität“ zusammenarbeiten, ohne dass die Verträge eine klare Kompetenzabgrenzung vornehmen.

Bei allen Maßnahmen der EU gelten außerdem die „Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“. Nach dem Grundsatz der Subsidiarität sollen politische Entscheidungen nach Möglichkeit auf die niedrigste mögliche Ebene verlagert werden, also auf die nationalen, regionalen bzw. lokalen politischen Beschlussorgane der EU-Mitgliedstaaten. Die Europäische Union soll deshalb nur dann tätig werden, wenn untere Entscheidungsebenen nicht in der Lage sind, Probleme selbstständig in angemessener Form zu lösen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit besagt, dass eine Maßnahme der EU nicht weiter reichen darf, als für die in den Verträgen formulierten Ziele erforderlich ist.

Lesen Sie mehr auf europa.eu – Institutionen und Einrichtungen der EU und Pulse of Europe. Foto von Wikimedia Commons.



Übersicht EU-Beitragsserie:

White_Paper_on_the_future_of_Europe


25-rome-declaration.de




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